VIVIR EN ZONA INUNDABLE O PREVENIR LAS EMERGENCIAS

Población en riesgo de inundación

El pasado jueves 10 de noviembre el diario El País publicaba un artículo sobre inundaciones bajo el llamativo y alarmante título siguiente:"Más de 700.000 españoles viven en zonas de riesgo de inundación". 

La noticia se hacía eco del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables de la Dirección General del Agua del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente donde vía web se puede acceder al detalle de todas las zonas inundables en España. A partir de esta información disponible aprovechaba para reflexionar sobre una realidad que no nos puede ser ajena ni pasar desapercibida: un gran número de viviendas están construidas dentro de zonas inundables de manera que es habitual que las inundaciones afecten a domicilios. Incluso peor, muchas de esas viviendas son de reciente construcción, lo que lo hace aún más incomprensible porque cuestiona la capacidad de la administración pública para controlar y garantizar la seguridad de los ciudadanos y demuestra que el urbanismo a menudo es ajeno a la seguridad y la prevención de los riesgos graves.

Imagen del sistema nacional de cartografía de zonas inundables

La cifra de 700.000 personas seguramente esté sobredimensionada porque derive de considerar toda la población residente en los edificios situados en zona inundable, aunque su domicilio particular se sitúe en una planta 2ª o superior y por lo tanto en realidad esté fuera de zona inundable. Sin embargo, aún reducida a una tercera o cuarta parte, la cifra es abrumadora porque no bajaría en el mejor de los casos de las 200.000 personas, es decir, un 0,5% de la población. Además, a esta cifra de población que reside en zona inundable hay que añadir todas aquellas personas cuyos centros de trabajo se ubican en zonas inundables así como los alumnos de centros escolares y los usuarios de centros del ámbito sociosanitario. Y como no actividades lúdicas y de ocio en zona inundable, sobretodo las ubicadas en medio natural como numerosos cámpings algunos de ellos situados incluso en el cauce de un río. Si a alguien le sorprende estas últimas referencias, siento confirmar que efectivamente hay centros escolares y equipamientos del ámbito sociosanitario ubicados en zonas inundables, y en algunos casos son de reciente edificación (¡ del siglo XXI !), y muchos cámpings ubicados en zona inundable y no faltan referencias de inundaciones que demuestren esta realidad. En definitiva, diariamente podemos situarnos en un 1% de población desarrollando su actividad diaria en zonas inundables y expuesta a una posible emergencia. 
Por desgracia, esta problemática solo aparece en la agenda pública y en la de los medios de comunicación de forma puntual cuando se produce alguna tragedia y rápidamente pasa al olvido. Incluso en algunos casos las informaciones distorsionan el origen del problema justificando la coexistencia de vulnerabilidad y peligro de inundación como si no hubiera la posibilidad ni la necesidad de evitarlo.


Inundaciones previsibles

Al hilo de esta realidad conviene recordar a uno de los grandes referentes en materia de gestión de riesgos graves de origen natural, el profesor Francisco Javier Ayala-Carcedo. En uno de sus últimos artículos publicado en 2002 y titulado "El sofisma de la imprevisibilidad de las inundaciones y la responsabilidad social de los expertos. Un análisis del caso español y sus alternativas" reflexionaba sobre la falta de voluntad de evitar las catástrofes por inundación en España y afirmaba que siempre son evitables pero que sucede que no se quieren asumir las medidas de prevención necesarias. 
Concretamente, Ayala-Carcedo afirmaba que siempre es posible determinar con antelación, en "tiempo de paz", la potencial inundabilidad de un terreno mediante las herramientas de análisis y simulación disponibles (actualmente lo es incluso más porque dichas herramientas han mejorado sustancialmente en los últimos 10 años). Esto le llevaba a concluir que el problema real es qué se hacía con ese conocimiento disponible de las zonas inundables y concretaba que la ausencia de prevención y el intento de trasladar la solución a la gestión en tiempo real era la causa de las catástrofes por inundación de los últimos años en España. 
Ayala-Carcedo recordaba en su artículo como el 94% de las víctimas mortales de inundación en el período 1952 - 2002 lo habían sido por inundaciones repentinas de rápida evolución originadas por pequeños ríos. Y es que en el caso de los grandes ríos los tiempos de avenida son amplios (inundación "lenta") y la evolución del caudal permite anticipar la inundación varias horas e incluso días antes de su llegada y por lo tanto proteger a la población mediante gestión en tiempo real (avisos y evacuación). Pero por contra, en el caso de los ríos pequeños no es posible esta gestión porque la inundación provocada  por torrentes, ramblas, arroyos y rieras es tan rápida que no permite tiempos de previsión suficientes para proteger a la población. Ello, concluía Ayala-Carcedo en su artículo, nos lleva a una única medida viable para la protección de la población en el caso de las zonas inundables de ríos pequeños: evitar situar las actividades vulnerables (viviendas, actividades de ocio, ...) dentro de estas zonas inundables.

Fuente: @Skilache

Prevención y gestión de inundaciones

La realidad que describía el profesor Ayala-Carcedo en 2002 continua siendo tristemente vigente hoy en día. Y es que la tecnología ha avanzado ampliamente en los últimos años y ello nos permite (y obliga) a las administraciones públicas a ser más eficientes y eficaces en la gestión en tiempo real de la protección de la población frente posibles inundaciones, pero los límites siguen existiendo y no podemos en ningún caso menospreciar los riesgos y pretender someterlos siempre en base a mecanismos de gestión. 
Por eso, ahora que disponemos de forma pública de la cartografía de todas las zonas inundables en España, debemos asumir en cada caso la medida de protección a la población necesaria. En los casos en que la fase de gestión de la posible inundación sea un mecanismo viable para la protección de la población, debemos garantizar que funcionarán los protocolos previstos. Pero también, en los casos en que la gestión de la inundación no permita proteger a la población, deberemos aplicar con antelación y sin excusas la prevención urbanística y no permitir urbanizar en zonas inundables para evitar una catástrofe previsible.


El profesor Francisco Javier Ayala-Carcedo 

El profesor Ayala-Carcedo falleció en el año 2004. Académico y científico de los riesgos naturales, fue siempre un defensor de la adaptación del hombre al medio natural para evitar las catástrofes de origen natural. Ayala-Carcedo defendía que la adaptación al medio natural pasa no por la transformación del medio sino por condicionar nuestras actividades a los peligros de origen natural y sus ciclos. 
Defensor de la protección civil y la prevención de las emergencias y grandes catástrofes de origen natural, su obra de mayor importancia es "Riesgos naturales". Todos aquellos que tengan interés en profundizar en el conocimiento y la problemática de las catástrofes de origen (que no causa) natural, encontrarán en esta obra un referente para la consulta en todo momento.

Pueden consultar una breve nota biográfica del profesor Ayala-Carcedo en el siguiente enlace.

AUTOPROTECCIÓN EN EMERGENCIAS: SALVA TU PROPIA VIDA

Autoprotección: corresponsabilidad en seguridad
La autoprotección no es más que la actuación de los ciudadanos para protegerse a través de sus propios medios frente a una situación de riesgo grave o emergencia. También, la respuesta de las organizaciones y actividades en que los ciudadanos nos integramos (laborales, asociativas, lúdicas, ...) a estas mismas situaciones. Por lo tanto la autoprotección es una conducta y sobretodo una predisposición de las personas a actuar frente al riesgo y la emergencia implicándose en su propia seguridad. 
Esto solo es posible en tanto el ciudadano tenga interiorizada una cultura del riesgo de la que haya derivado asumir un rol activo frente a los riesgos graves y las posibles emergencias, es decir, haber asumido que es corresponsable de su propia seguridad. 
Y todo ello independientemente de que la autoprotección sea un derecho y un deber recogido en las leyes de protección civil como se analiza más adelante al final de esta entrada.

Corresponsabilidad en seguridad: concepto e imagen. Fuente Rafael Gálvez

El límite de los servicios públicos
Y es que las administraciones públicas son responsables de la seguridad de los ciudadanos y la sociedad en general, pero no son las únicas porque tienen límites en su capacidad de actuación. 
En realidad, sucede que los servicios públicos de emergencia y el sistema de protección civil en su conjunto no son autosuficientes. Su eficacia depende de la prevención, como ya hemos comentado en otras entradas de este mismo blog, que incluye la actitud del ciudadano frente al riesgo y las emergencias ya que puede llegar a exponerse a unos niveles de gravedad tal que la capacidad de respuesta de los servicios de emergencia se vea comprometida. 

Pensémoslo por un momento, imaginemos un temporal de mar con oleaje superior a 4 metros y un ciudadano que desde las rocas intenta capturar la fotografía de su vida. Una ola rompe contra las rocas y lo arrastra mar adentro. La fuerza del agua es tal que no puede ni mantenerse a flote y rápidamente se hunde. Supongamos que alguien lo ve de forma inmediata y da el aviso al 1-1-2. Supongamos también que las unidades especializadas en rescate acuático de Bomberos, de Salvamento Marítimo o de Guardia Civil según el caso y territorio, unidades que algún caso no son muy numerosas al no ser un servicio ordinario, están disponibles y se activan de inmediato y en pocos minutos llegan al lugar de la emergencia. Actuar en medio del oleaje les resultará altamente complicado e incluso supondrá un riesgo para su propia integridad física. Seguramente su especialización a través de la formación y la experiencia les permitirá rescatar a la persona pero la situación será límite y podría haberse evitado fácilmente. 

Temporal de levante Girona noviembre 2014. Foto: Carles Palacio

Si esto resulta complejo, imaginemos algo más real y es que esos servicios de emergencia que tienen que actuar en el rescate estarían realizando diversos servicios de salvamento o rescate a causa del temporal, e incluso pueden tener una cola de actuaciones pendientes que deben atender, de forma que el caso del fotógrafo inconsciente (del riesgo) no podría atenderse de forma inmediata. Efectivamente, las posibilidades de un desenlace fatal son elevadas. 

En este caso la autoprotección es de sentido común, como pasa muchas veces, aléjate de la zona del oleaje y toma la fotografía desde una zona segura, utiliza un objetivo de largo alcance y salva tu propia vida. Sencillo y lógico, pero no siempre aplicado.

Ciudadanos sobre el puente del río Corb en Guimerà esperando la inundación. Vídeo ccma.cat

Existen casos mucho más complejos, situaciones de riesgo que requieren una formación previa de los ciudadanos en como actuar, lo que conocemos como sensibilización. Por ejemplo, cómo responder a un terremoto (salir o no a la calle, donde situarse dentro de casa, ...), qué hacer en un incendio en casa (cerrar o no puertas y ventanas, subir o bajar por las escaleras, ...), como evitar una intoxicación por monóxido de carbono a causa del uso de chimeneas o estufas de llama (gas, leña, ...), cuando y cómo el viento puede ser peligroso, etc. 


Cuadernos de autoprotección
De hecho, una de las principales funciones de los servicios de protección civil es la sensibilización del ciudadano en como actuar frente a los riesgos, además de la redacción de planes de emergencia o su puesta en marcha para la coordinación de los episodios de riesgo y la resolución de emergencias. Por eso, a partir de esta entrada en el blog, iniciaré la publicación de una serie de entradas con los consejos de autoprotección específicos para cada riesgo grave, enfocado al ciudadano en general, bajo el título general de cuadernos de autoprotección. 


Derecho y deber
Más allá de los aspectos antes citados, la autoprotección es un derecho y un deber recogido en las leyes de protección civil. Una de las que primero recogió este derecho es la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Catalunya. Esta ley, de hace ya casi 20 años cuando la gestión de información en emergencias era algo incipiente y la corresponsabilidad una idea muy alejada de las políticas públicas de seguridad, cita en su artículo 4 el derecho de los ciudadanos a ser informados de los riesgos colectivos graves que pueden afectarles y de la conducta a seguir en caso de emergencia. Del mismo modo especifica en su artículo 6 el derecho y deber de colaboración de los ciudadanos siguiendo las instrucciones determinadas y finalmente en el artículo 7, denominado de autoprotección, indica textualmente la obligación de ciudadanos y organizaciones en "la adopción de medidas de autoprotección y a mantener los medios personales y materiales necesarios para hacer frente a situaciones de riesgo y emergencia"
La reciente Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil también se expresa en estos términos y así en su artículo 6 cita el derecho a la información acerca de los riesgos colectivos importantes y las conductas a seguir para prevenir la afectación, mientras que en el artículo 7 ter recoge el deber de autoprotección (y cautela) especificando que "los ciudadanos deben tomar las medidas necesarias para evitar la generación de riesgos, así como exponerse a ellos"


Así que, trabajemos todos juntos, ciudadanos, sociedad en general y administraciones públicas, para hacer real este derecho y deber de autoprotección y mejorar la seguridad de todos.

IMPULSANDO LA ATENCIÓN PSICOSOCIAL EN GRANDES EMERGENCIAS

Nuevas necesidades de la población en emergencias: nuevos servicios
La visión clásica de la respuesta a las emergencias graves y a las catástrofes ha quedado desfasada ya que se ha visto superada por las necesidades actuales de la población.
Del análisis de las grandes emergencias de finales del siglo XX y principios del XXI ha surgido, entre otras lecciones aprendidas, la necesidad de que la respuesta de los equipos de emergencia se amplíe a la protección de todos los afectados garantizándoles una respuesta integral. En este concepto de afectados deben incluirse:
- todas aquellas personas que se han visto expuestas a la emergencia por haber estado en la zona de afectación o por haber sufrido medidas excepcionales de emergencia (evacuación o confinamiento), y
- el entorno social más directo de las víctimas graves. 
Esta protección debe desarrollarse en diferentes espacios físicos de la emergencia, destacando los centros de acogida de población, los espacios habilitados para la información general y para la atención a los familiares de las víctimas (incluidas las líneas telefónicas) y los espacios forenses y de toma de datos antemortem. Además, debe hacerse con equipos especializados en este tipo de respuesta.

La atención psicosocial a los afectados de una emergencia
Uno de las actuaciones críticas para una correcta protección y atención integral a los afectados de una emergencia es la asistencia psicosocial tanto a las víctimas como a su entorno directo (familiares, amigos y ámbito laboral, en este orden de prioridad). Esta respuesta es especialmente crítica cuando se producen víctimas mortales y el número es elevado o el contexto es especialmente sensible (menores de edad, núcleos familiares o agravantes contextuales). Se trata de proporcionarles una asistencia integral que de respuesta a todas sus necesidades que irán surgiendo a lo largo de la fase aguda y que se dividen por una parte en los aspectos más sociales y prácticos (orientación, consultas, información, trámites, ...) y por otra parte en el soporte emocional y acompañamiento en el duelo que sirva para minimizar el daño psicológico posterior. 
En definitiva se trata de que os afectados se vean acompañados en todo momento por las administraciones públicas a través de equipos de emergencia especializados en esta función hasta la recuperación de la normalidad, y que este retorno sea lo más rápido posible pero a la vez con todas las garantías de cobertura de necesidades. 
Este acompañamiento tiene una duración superior a la fase aguda clásica, ya que en el caso de múltiples víctimas puede alargarse días o ser necesario necesitar reactivar la respuesta semanas después en momentos críticos puntuales, sobretodo si se requiere la repatriación de los restos mortales.

Equipos psicosociales en siniestro de Germanwings (agencia EFE)

Especialización de la asistencia psicosocial
La atención psicosocial a los afectados por una gran emergencia o catástrofe, en los términos antes indicados, requiere de equipos especializados para esta función. Dada la doble componente "psico" y "social" de la atención a los afectados se requiere la participación de trabajadores sociales y de psicólogos. Además de su formación de base, estos equipos deben prepararse específicamente para la respuesta a situaciones de emergencia grave o catástrofe, conociendo previamente el funcionamiento del sistema de protección civil así como el contexto y necesidades específicas de estas grandes emergencias sobretodo cuando hay múltiples víctimas.
Para esta asistencia psicosocial las diferentes administraciones públicas, normalmente a través de sus órganos de protección civil, se han dotado de recursos específicos que responden a diferentes modelos pero que generalmente utilizan medios humanos de organizaciones externas. En algunos casos se ha previsto únicamente psicólogos, caso en que la vertiente de trabajo social quedará desatendida.  Del mismo modo, en los casos en que solo se disponga de equipos de trabajadores sociales, pueden quedar sin cobertura las necesidades de los afectados que entren en el ámbito sanitario de los psicólogos. 
Para garantizar la coordinación entre ambas componentes psicosociales es esencial la división de funciones, aunque no siempre es fácil porque presenta muchos elementos de interfase. Una posible simplificación en la distribución de funciones es que las acciones que comporten diagnóstico y tratamiento del daño o la víctima se realice a través de los psicólogos (grupo sanitario) mientras que el resto se realice por los trabajadores sociales (grupo logístico).
Además, todos los intervinientes de emergencia en general deben tener unas nociones básicas para evitar actuaciones o comportamientos que puedan perjudicar a los afectados.


El modelo de asistencia psicosocial en Catalunya
En Catalunya la respuesta está prevista a través de los trabajadores sociales del equipo de emergencias del Colegio Oficial de Trabajo Social de Catalunya, que activa y coordina directamente Protección Civil de la Generalitat de Catalunya en virtud de un convenio de colaboración y coordinación vigente. 

Trabajadores Sociales en siniestro de Germanwings (Colegio Oficial Trabajo Social CAT) 

A su función se añade de forma coordinada y como complemento necesario la de los psicólogos del Sistema de Emergencias Médicas (SEM) de la Generalitat de Catalunya.

Emergencias Médicas de Catalunya (sem.gencat.cat)

El trabajo de estos equipos se complementa con el de la ERIE (Equipo de Repuesta Immediata a Emergencias) psisocial de Cruz Roja Catalunya que son equipos mixtos de psicólogos y trabajadores sociales también coordinados por Protección Civil de la Generalitat de Catalunya. 

Equipo mixto en siniestro de Germanwings (www.ara.cat)

El caso del Ayuntamiento de Barcelona debe destacarse por cuanto la respuesta se realiza a través del Centro de Urgencias y Emergencias Sociales de Barcelona (CUESB) que es un recurso interno de la administración municipal, a diferencia de la mayoría de administraciones públicas donde la respuesta se da a través de recursos externos (disponibles a través de contratos o convenios con organizaciones concretas). 

CUESB en Barcelona 2015 (agencia EFE)

En resumen
La atención psicosocial a los afectados por una gran emergencia se ha consolidado como una necesidad que hay que afrontar des de los poderes públicos. Con toda certeza se implantarán servicios específicos en los órganos de protección civil de todas nuestras principales administraciones públicas de manera que pasará a ser un elemento esencial más, de ordinario, de los servicios públicos que responden a emergencias. Estos servicios especializados están ayudando ya en estos momentos allí donde actúan, a disminuir el impacto de las emergencias sobre la población afectada, a facilitar su retorno a la normalidad, a minimizar el daño psicológico posterior y al fin y al cabo a mejorar el servicio al ciudadano en caso de una emergencia grave. 

Entre las activaciones más importantes de equipos de atención psicosocial durante el 2015, destaca la atención a los familiares de las víctimas del siniestro aéreo de la compañía Germanwings en los Alpes franceses que Protección Civil de la Generalitat de Catalunya desarrolló durante semanas en todos los ámbitos donde fue necesario des del primer instante. Los equipos se reactivaron posteriormente en respuesta a diferentes momentos que requerían retomar la atención a los familiares. 

PREPARADOS ANTE EL RIESGO QUÍMICO

Los accidentes graves en instalaciones industriales que manipulan sustancias químicas peligrosas o durante el transporte de las mismas son actualmente poco probables y por lo tanto es poco habitual que se produzcan grandes emergencias químicas. Sin embargo, el riesgo químico es uno de los que más preocupa a los ciudadanos cuando se aborda su sensibilización (qué puede pasar y cómo actuar). Seguramente es fruto de la incertidumbre que de forma general suscitan los riesgos de origen industrial por su complejidad, en contraposición a los riesgos naturales. El desconocimiento del elemento que genera el riesgo (sustancias químicas) y de su comportamiento previsible son seguramente los principales factores que generan esta incertidumbre. Un ejemplo de este hecho es como cada vez que se produce un accidente industrial de poca relevancia se genera gran preocupación entre la población y los medios de comunicación.

Prevención del riesgo químico

Debemos recordar que la normativa europea para la prevención de accidentes graves en instalaciones industriales que manipulan sustancias peligrosas surge en el año 1996 consecuencia de algunos accidentes graves que se producen en Europa y otros ámbitos internacionales, sobretodo el caso de la ciudad italiana de Seveso y el de Bhopal en la India, ambos con numerosas víctimas consecuencia de fugas y nubes tóxicas en los años 70 y 80 respectivamente. Es precisamente el caso de Seveso el que da nombre a toda esta normativa en el ámbito europeo: Directiva Seveso. A partir de la entrada en vigor de la normativa Seveso en España en el año 1999, los estándares de seguridad se han ido incrementando progresivamente hasta llegar a los niveles actuales que nos permiten tener un balance positivo de accidentalidad en industrias de riesgo químico. Es cierto que esta situación de seguridad se da especialmente en las industrias químicas de mayor volumen y no tanto en las de menor tamaño, pero es en estas grandes instalaciones donde la potencialidad de una emergencia química es superior y por lo tanto donde más necesaria es la prevención.

Preparar la población para la autoprotección en emergencias químicas

La preparación de la población para hacer frente al riesgo químico y a una posible emergencia consecuencia de un accidente es esencial, debido a sus características: las emergencias químicas presentan una gran celeridad en la afectación a la población en todas sus variantes, incendio,explosión o toxicidad, aunque la mayor afectación es en el caso de nubes tóxicas ya que pueden alcanzar distancias importantes según las condiciones que se den.

Así pues, los tiempos de reacción en emergencia química son críticos y la respuesta del sistema de protección civil debe ser lo más rápida posible aplicando un principio de prevención y de reacción temprana. Por este mismo motivo, los órganos de protección civil se han dotado desde hace años de elementos que permitan alertar a la población de forma urgente y masiva en caso de emergencia química. Esos elementos son esencialmente las sirenas de alerta química, instaladas en las zonas de mayor riesgo, a las que se suma desde hace muy poco el uso de App para teléfonos móviles para el envío de mensajes de alerta geolocalizados. 

Estas herramientas deben implantarse entre la población expuesta al riesgo para que su conocimiento sea lo más amplio posible y concretamente para que se interiorice la medida de autoprotección básica en este caso que es el confinamiento inmediato (encerrarse en un edificio evitando la entrada de aire del exterior cerrando puertas y ventanas y desconectando los sistemas de climatización o renovación de aire).

Por este motivo Protección Civil de la Generalitat de Catalunya realizó el pasado jueves 19 de noviembre el simulacro semestral de activación de las sirenas de riesgo químico. Como en otras ocasiones, 2 veces al año desdel 2011, las 84 sirenas de riesgo químico de Catalunya se activaron de forma programada durante la mañana a lo largo de casi 3 horas y también se enviaron mensajes geolocalizados con la App de alertas de protección civil. En esta ocasión, además de la práctica habitual de confinamiento de los centros educativos en zonas de riesgo aprovechando la activación de las sirenas, también se confinó una zona urbana del municipio de El Prat de Llobregat contigua a la zona industrial de la ciudad de Barcelona.

Corolario

La preparación de la población frente al riesgo químico es esencial y se suma a otros elementos públicos de seguridad como son el conocimiento detallado desdel sistema de protección civil de las industrias de riesgo químico afectadas por la normativa europea de prevención de accidentes graves o la existencia de recursos operativos específicamente habilitados para responder a una emergencia química (bomberos, sanitarios y protección civil).

Aprovecho el post para dejaros el enlace al sonido de la alerta química para el confinamiento general de la población  y el acceso a toda la información sobre el riesgo químico en la página web deProtección Civil de la Generalitat de Catalunya 

SOMETERSE AL RIESGO: EVITAR EMERGENCIAS INGESTIONABLES

"Nunca pasa nada hasta que pasa". Esta frase forma parte de mi ADN como del de muchos profesionales del ámbito de la seguridad y las emergencias. He crecido escuchándola numerosas veces y siendo consciente de su trascendencia ya que detrás de esta frase se encuentra una realidad implacable: la capacidad real de gestionar una emergencia tiene límites y por lo tanto existen situaciones potencialmente ingestionables. Por eso, en los casos en que como técnico de protección civil he tenido que enfrentarme a determinadas decisiones siempre lo he tenido claro: frente a los riesgos graves no todo vale ni todo es posible ya que el riesgo asumible tiene un límite al que hay que someterse sin solución de continuidad. 

Las emergencias potencialmente no gestionables
Y es que el papel lo aguanta todo pero la práctica real no y así, frente a determinadas situaciones de exposición a riesgos graves, el sistema de protección civil y emergencias no podrá proteger a los ciudadanos, ya sea por la intensidad de los riesgos a los que se exponen, por la proximidad (física y temporal) al foco del riesgo (emergencia), o por la especial vulnerabilidad (probabilidad de sufrir daños) de una parte de esos ciudadanos expuestos al riesgo. Esta incapacidad de protección a los ciudadanos se producirá incluso en la situación más favorable en que se pueda hacer uso de las mejores tecnologías disponibles y se actúe con máxima perfección. Además, en muchos de estos casos de potencial incapacidad de protección efectiva a los ciudadanos, los servicios de emergencia actuantes, especialmente los equipos de extinción de incendios y salvamentos y por lo tanto básicamente los bomberos, quedarán expuestos a niveles de riesgo elevados que podrán poner en peligro su integridad física cuando deban responder a la emergencia y proteger a la población.

El principio ALARP
Y es que incluso, estando en niveles de riesgo inferiores al valor límite del considerado gestionable y aceptable, existe la obligación de reducir el riesgo tanto como sea razonablemente posible hasta llegar a valores negligibles y por lo tanto absolutamente tolerables. Es lo que se conoce bajo el acrónimo inglés de ALARP: "As Low As Reasonably Practicable". Ese esfuerzo de reducción del riesgo pasa a ser una obligación cuando nos situamos e identificamos situaciones de riesgo claramente ingestionables.

Mapas de protección civil: información cartográfica de riesgos graves
Actualmente disponemos de un gran nivel de información, tanto en cantidad como en calidad, de los riesgos graves que nos rodean y por lo tanto de las emergencias que nos pueden afectar, en función de nuestra zona de residencia, ámbito laboral, lugar de vacaciones, etc.

Un ejemplo es el visor web del Mapa de Protección Civil de Catalunya que ofrece toda la información cartográfica disponible sobre riesgos graves en Catalunya, del riesgo químico al de incendios forestales pasando por una larga lista. El Mapa fue aprobado por el Gobierno de la Generalitat en el año 2010 dando respuesta a la previsión de la Ley de Protección Civil de Catalunya del año 1997. El Mapa enlaza directamente con el derecho del ciudadano a conocer los riesgos graves que le pueden afectar, siendo este un derecho recogido en la misma Ley de Protección Civil. Otros muchos gobiernos a nivel estatal y europeo publican mapas similares donde consultar los datos de los riesgos graves.

Imagen de zona inundable del Mapa de Protección Civil de Catalunya

Prevención de riesgos graves y urbanismo 
Esta disponibilidad de información sobre los riesgos graves nos permite ser corresponsables de nuestra propia seguridad decidiendo de forma activa que asumimos y qué no, hecho que por otra parte es nuestra obligación. No hay pues excusa para en el momento de adquirir una vivienda no ser consciente de si está o no dentro de una zona de riesgo químico, inundable, sísmico, etc, y en qué nivel o intensidad, para acto seguido estar preparados para hacer frente a las emergencias que nos puedan afectar, es decir, para aplicar el principio de la autoprotección.
Del mismo modo, el urbanismo y la planificación territorial general no puede argumentar desconocimiento de los riesgos graves ya que ahora está disponible en formato digital e incluso en formatos de open data, de wms (web map services), etc. Ello permite que antes de iniciar tanto los grandes proyectos urbanísticos como los simples proyectos de actividad, se esté en condiciones de conocer si se generará o no unos niveles de riesgo que den lugar a emergencias potencialmente ingestionables y se deba cumplir con una obligación, que más allá de legal, es también moral. De la praxis del urbanismo y la ordenación territorial respecto los riesgos graves dependerán en gran parte los niveles de seguridad de los ciudadanos.

Esquema de decisión para la aceptación de nuevas condiciones de riesgos.
Revista Catalana de Seguridad Pública. Número 26.

En definitiva, la información de los riesgos graves está en estos momentos ampliamente disponible y por ello, actualmente la única incógnita de la ecuación de la prevención en materia de emergencias ha pasado a ser si el riesgo al que nos sometemos es o no asumible y aceptable. Ahí radica la verdadera importancia de disponer de la información de los riesgos graves, ya que la asunción de los niveles de riesgo es una decisión individual, sea como ciudadanos, como entidades privadas o, evidentemente, como administraciones públicas competentes en materia de seguridad. Sin embargo, puede ocurrir que nuestra arrogancia como grandes transformadores del medio nos impida comprender que no siempre podemos someter a nuestra voluntad a los riesgos graves, sean naturales o tecnológicos. En este caso de miopía galopante, toda información y advertencia será poca para evitar futuras tragedias que podrían haberse evitado con la simple consulta de los niveles de riesgo en un mapa web de protección civil.

En el informe de investigación " Prevención de los riesgos graves en la ordenación territorial y el urbanismo como requisito para la gestión de las emergencias colectivas" publicado en la edición número 26, de marzo de 2013, de la Revista Catalana de Seguridad Pública (Instituto de Seguridad Pública de Catalunya), puede profundizarse sobre estos aspectos. 

AFIANZANDO LOS SERVICIOS DE PROTECCIÓN CIVIL

Durante mucho tiempo me han preguntado aquello de "¿pero exactamente qué hacéis en protección civil?" "¿pero protección civil no es lo de los voluntarios?" "¿y eso no es lo de los bomberos?" Años dando respuesta a estas preguntas para explicar el trabajo de los servicios públicos de protección civil me ha permitido perfeccionar el discurso, cosa que agradezco ya que me ha servido para esquematizar e interiorizar nuestra misión y funciones. Por fortuna, nuestra labor es cada vez más conocida y actualmente las preguntas se centran en aspectos concretos que demuestran un mayor conocimiento de nuestra función: cómo realizamos los avisos y alertas, cómo se coordina la respuesta a una gran emergencia o quién atiende a las familias de las víctimas.

Este mayor conocimiento de la función de los servicios públicos de protección civil facilita nuestro trabajo con los ciudadanos, a quienes debemos proteger de los riesgos graves y las emergencias. Además, dado que este mayor conocimiento del sistema se extiende a toda la sociedad en general, cada vez es más efectivo el trabajo con el sector privado y con las instituciones públicas y sus autoridades, imprescindibles para la protección de los ciudadanos. 
A pesar de este escenario actualmente más favorable, reconozco que de vez en cuando todavía es necesario justificar nuestra existencia profesional frente a quienes, fruto del desconocimiento de nuestra función, todavía pretenden diluirnos en alguno de los servicios que integran el sistema de protección civil, ya sean bomberos, sanitarios o 112, en un ejercicio de simplismo impropio del análisis de las amenazas y necesidades a las que se enfrenta la sociedad actual. Curiosamente, esta dificultad de comprensión de las funciones del servicio de protección civil siempre desaparece en el momento de una emergencia y sobretodo del análisis de la respuesta de los poderes públicos. Es entonces cuando más evidente se muestra la necesidad de disponer de un servicio público de protección civil y más claras parecen sus funciones y especialización. Por desgracia, son esos momentos y no antes cuando los servicios públicos de protección civil se afianzan.

A pesar de todo, los servicios públicos de protección civil han sido y son imprescindibles dentro del sistema de protección civil y emergencias, no en vano son los encargados del buen funcionamiento del sistema. Nuestra misión es clara e insustituible: prevenir que se produzcan grandes emergencias, protocolizar mecanismos comunes de respuesta a las posibles grandes emergencias para minimizar los daños a la población, a sus servicios básicos y bienes materiales y al medio ambiente, y finalmente ponerlos en marcha cuando la emergencia se materialice. Nuestro papel transversal en permanente interlocución simultánea con los cuerpos de emergencia, el sector público, el privado y el ciudadano, el conocimiento en tiempo real y con carácter general de los diferentes niveles de riesgo de los territorios en los que somos competentes y el procesado y gestión de la información, avisos y alertas en situaciones de riesgo grave o emergencia son nuestros principales elementos de especialización. 

Los servicios públicos de protección civil se desarrollan en los diferentes niveles de administraciones públicas competentes: Comisión Europea, Estado, Comunidades Autónomas y administraciones municipales con el soporte de las administraciones locales de ámbito supramunicipal, como es el caso de las diputaciones y los consejos comarcales. Debe garantizarse un principio de integración que permita, sobretodo en situación de emergencia, que las actuaciones de protección a la población (avisos, medidas excepcionales de emergencia u otras) tengan una continuidad y transmisión de los niveles superiores de la administración hacia los inferiores hasta llegar al ciudadano. La ausencia de uno de los eslabones de la cadena supondrá, en los situaciones más graves, la incapacidad de proteger a la población y evitar una gran emergencia. Por ello debe preverse la forma en que los servicios de protección civil de una administración superior asumen subsidiariamente las funciones de la inferior cuando carece de capacidad para ejercerlas. En cualquier caso, debe considerarse que a mayor proximidad de la administración pública al ciudadano mayor facilidad para protegerlo frente a situaciones de riesgo grave o emergencia (a igualdad de recursos públicos).

Finalmente, el camino iniciado por los servicios públicos de protección civil bajo el impulso de las políticas públicas de protección civil por la Comisión Europea no tiene vuelta atrás, y nos encontramos ya en una fase de afianzamiento en la que la tarea pendiente, el reto inmediato, es conseguir la implantación en todos los niveles de las administraciones públicas competentes a la vez que potenciar los recursos humanos y materiales especializados en la detección de niveles de riesgo, la coordinación estratégica de emergencias (gestión de crisis), la gestión de información, la elaboración de planes de emergencia y especialmente su implantación, en todos los niveles de la sociedad implicados.

LOS PILARES DEL SISTEMA (II): EL EQUILIBRIO ARQUITECTÓNICO

La primera parte de este doble post describe los tres pilares sobre los que se sostiene el sistema de protección civil. La suma de los tres pilares incluye todos los servicios, públicos, privados o de voluntariado, que forman parte del sistema.

Haciendo un símil arquitectónico, la estabilidad del sistema de protección civil depende de que los tres pilares sobre los que se sostiene el edificio de la gestión de emergencias estén debidamente equilibrados. Si alguno de los pilares soporta un peso excesivamente superior al resto o si no está preparado para el peso que debe soportar o es más alto o corto que el resto, a la larga el edificio se vendrá abajo. Así puede pasar con el sistema de protección civil en el caso de que sus tres pilares no estén debidamente compensados ya que los tres (administración pública, servicios de autoprotección y voluntariado) son necesarios por igual y ninguno de ellos puede suplir al resto, puesto que cada uno juega un papel específico y complementario en el contexto de la gestión de los riesgos graves y las emergencias. 

A menudo se tiende a pensar que la gestión de las emergencias se basa esencialmente en los servicios públicos relegando al resto de elementos del sistema, siendo esto un error que acaba pasando factura en el momento de las grandes emergencias. 
Es evidente que no se puede gestionar una gran emergencia en ausencia de unas administraciones públicas con servicios y autoridades preparados, ya que las competencias de los poderes públicos son insustituibles en este caso. 
Del mismo modo, los servicios de autoprotección son imprescindibles ya que dentro de una actividad son los que realizan una primera respuesta a las situaciones de riesgo que se produzcan por tal que con una contención temprana se evite una posible emergencia. En ausencia de estos servicios de autoprotección las administraciones públicas pueden verse condicionadas en su capacidad de gestionar la emergencia: ¿cómo hacer frente exclusivamente desde las administraciones públicas a una emergencia dentro de una gran empresa química si la actividad no realiza una primera respuesta y aporta información y acciones de coordinación? El histórico, incluso el más reciente, nos demuestra que el resultado no será satisfactorio en cuanto a una ajustada protección del ciudadano.
Finalmente, la colaboración del ciudadano, individualmente o a través de la figura del voluntariado de protección civil, es un factor elemental. Por una parte, el voluntariado es un complemento necesario de los servicios públicos, que no sustituto, puesto que desde dentro de la misma sociedad expuesta al riesgo contribuyen a través de actuaciones preventivas a que esté más preparada frente a la emergencia y a facilitar la actuación de los servicios públicos en caso de emergencia. Por otra parte, la hemeroteca está llena de ejemplos que demuestran la necesidad de que el ciudadano esté preparado para actuar de acuerdo a los principios de autoprotección y evite exponerse a un riesgo significativo que pueda poner en jaque a los servicios públicos. 

En resumen, el sistema de protección civil debe desarrollar no solo los servicios públicos sino también los de autoprotección y el voluntariado de protección civil, sin que ninguno de ellos supla la función del resto. Ello no impide que cada sistema pueda bascular preferentemente sobre algunos de los pilares, siempre y cuando el resto estén debidamente compensados para garantizar la estabilidad del edificio del sistema de protección civil.

LOS PILARES DEL SISTEMA (I)

El sistema de protección civil es seguramente uno de los sistemas públicos más complejos y difíciles de entender, tanto por su composición amplia y heterogénea como por su variabilidad según el tipo y nivel de riesgo o de emergencia. Además, el uso indistinto de los conceptos sistema y servicio de protección civil contribuye aún más a la confusión, a pesar de que el primero engloba al segundo conjuntamente a otros muchos más elementos. 

Aclarados estos aspectos, es posible abordar como se estructura el sistema de protección civil a partir de la identificación de sus componentes y de esta forma poder entender cómo es el sistema. Partiendo de la vigente Ley de protección civil de Catalunya del año 1997 encontramos que el sistema se compone de tres pilares (sic):

Cada pilar puede considerarse un subsistema ya que incluye diferentes tipologías de servicios: 

• Pilar de las administraciones públicas, que incluye:
• los gobiernos (estatal, autonómico y municipal) y sus autoridades 
• los servicios de intervención en emergencia (extinción de incendios y salvamento - bomberos, forestales, equipos de rescate, emergencias sanitarias, policías, protección civil, 112, …) 
• los servicios técnicos sectoriales que participan según el tipo de riesgo (agencias meteorológicas, conferederaciones hidrográficas y agencias del agua, institutos geológicos - sísmicos, agentes mediambientales, ...)
• Pilar de los servicios de autoprotección, que incluye bomberos de empresa, sanitarios, vigilantes y otros equipos de emergencia de las empresas, públicas o privadas, y concretamente de las actividades siguientes:
• generadoras de riesgo (empresas químicas, plantas nucleares, …), 
• que concentran gran número de población (transportes ferroviarios, aeropuertos, …) 
• que gestionan colectivos especialmente vulnerables (centros escolares, hospitales, geriátricos, …) 
• servicios básicos (telecomunicaciones, agua, electricidad, …). 
• Pilar del voluntariado, donde pueden establecerse tres niveles:
• el voluntariado específicamente considerado como de protección civil, 
• las organizaciones colaboradoras de protección civil en especial Cruz Roja, y
• el ciudadano en general por su deber de colaborar aplicando las medidas de autoprotección y las órdenes de protección civil que se dicten.

En el siguiente post analizaremos la importancia del equilibrio entre estos tres pilares del sistema de protección civil.

GANANDO HORIZONTALIDAD EN LA GESTIÓN DE LAS EMERGENCIAS.

La gestión de las grandes emergencias y catástrofes vive desde hace algunos años un cambio de paradigma que afecta al modelo relacional entre los diferentes actores que intervienen y en especial a como se estructura la toma de decisiones críticas.

Estos cambios ya se han producido en muchos ámbitos de la sociedad, algunos muy relacionados con la seguridad, y en general en los entornos profesionales más dinámicos. En estos casos el modelo organizativo jerárquico, en el que lo más importante es quien manda, ha dado paso a nuevos modelos en los que se potencian las aportaciones de los diferentes integrantes de la organización en el proceso de toma de decisiones. Estos nuevos modelos organizativos no suponen la pérdida de una estructura de mando, que se mantiene necesaria dado que la toma de decisiones siempre debe estar asignada a figuras concretas de la organización, pero sí que dicha toma de decisión revierta de forma más efectiva a toda la organización ya que al haber formado parte del proceso la asume con más facilidad y puede llegar a interiorizarla.

El modelo clásico de gestión de emergencias, herencia de los orígenes militares del sistema, se centra en la identificación del mando táctico al que se supeditan el resto de organizaciones actuantes creando así una estructura jerárquica rígida en la que las aportaciones al proceso de resolución no tienen una vía definida. En estos modelos la gestión de la crisis es un concepto inexistente y la coordinación un verbo irreflexivo asimilado al mando jerárquico de manera que las organizaciones, a excepción de la situada en el vértice de la cadena de mando, difícilmente se sienten integradas en el sistema de emergencias y protección civil. Precisamente, son los diferentes servicios públicos de protección civil los que más están impulsando y aportando para el necesario cambio de este modelo clásico. No en vano el concepto protección civil, acuñado en el IV Convención de Ginebra de 1949 tras la II Guerra Mundial, pretendía de forma clara diferenciar la gestión de emergencias civil de la militar. 

Así, de forma progresiva el modelo de gestión de emergencias está cambiando para incorporar formas cooperativas en las que las organizaciones puedan aportar en cada momento los elementos de valor que favorezcan una resolución más eficaz y eficiente de las emergencias y sobretodo minimizar los daños a la población y maximizar la atención que reciben. Estas aportaciones no se limitan a las organizaciones y servicios públicos, sino que también se extienden al sector privado, en especial a las actividades consideradas de riesgo, a las vulnerables y a los servicios básicos necesarios para la población. Asimismo, las formas cooperativas ponen de relevancia las obligaciones de cada organización y sitúan el foco en integrar estas responsabilidades por encima de someterlas a criterio de una de las partes, sin que ello suponga la pérdida de una autoridad máxima que deba asumir la toma de decisiones en cada caso. 

En términos generales, el camino emprendido pretende garantizar que en cada paso de la resolución de una gran emergencia y sobretodo en cada decisión crítica tomada por la autoridad de protección civil competente, se hayan tenido en cuenta todos los factores críticos para evitar un error en la gestión y una desprotección de la población expuesta al riesgo. Estos cambios suponen inevitablemente que el croquis de la estructura de emergencias esté perdiendo verticalidad en favor de la horizontalidad, al ganar aportaciones en la base de la pirámide que a su vez dan más estabilidad al sistema de protección civil. Se trata sin duda de la transición del concepto coordinar al concepto coordinarse. En este nuevo escenario relacional, el papel de los servicios públicos de protección civil es esencial actuando como facilitador de las relaciones entre las organizaciones y también actuando de enlace entre el ámbito público y el privado, todo ello en medio de una emergencia y por tanto en un contexto de estrés en la toma de decisiones que no favorece dicha interlocución. 

Será esta función de gestor de emergencias la que vaya tomando forma y finalmente consolide a los servicios públicos de protección civil como los directores de orquesta de las emergencias.